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ATLANTIC COUNCIL: BIDEN SVEGLIA, BASTA SANZIONI

di Emma Ashford e Matthew Burrows    Il 17 gennaio, appena tre giorni prima dell’insediamento del presidente Joe Biden, Aleksei Navalny è tornato a Mosca dalla Germania, dove stava ricevendo cure mediche a seguito di un fallito tentativo di omicidio da parte del Cremlino. Entro una settimana dal suo ritorno, il noto dissidente è stato arrestato, processato e mandato in prigione. L’amministrazione Biden ha promesso sia di sostenere i diritti umani sia di impegnarsi con gli avversari per promuovere gli interessi americani. Ha mantenuto la prima di queste promesse il 2 marzo, quando ha emesso nuove sanzioni contro società e individui russi legati all’avvelenamento di Navalny.


Tuttavia, queste sanzioni – che hanno messo i diritti umani al centro della politica di Washington per la Russia – potrebbero minare gli interessi strategici degli Stati Uniti. Il comportamento russo sui diritti umani è deplorevole, ma gli Stati Uniti hanno altri interessi fondamentali che riguardano la Russia. I colloqui sulla stabilità nucleare e strategica per sostenere il controllo degli armamenti o dissuadere i russi dall’interferire nelle elezioni americane sono più importanti dell’imposizione di sanzioni in gran parte simboliche per le violazioni dei diritti civili. I policymakers, di conseguenza, dovrebbero dare la priorità alla stabilità strategica.

La tensione tra i diritti umani e gli interessi strategici americani non è nuova. Durante il periodo sovietico, i presidenti degli Stati Uniti hanno subito pressioni da parte del Congresso e della società civile per sostenere i dissidenti e condannare le violazioni dei diritti umani. Il caso più notevole è stato l’emendamento Jackson-Vanik al Trade Act del 1974, in cui il Congresso usava la politica commerciale per esercitare pressioni sull’Unione Sovietica affinché permettesse agli ebrei di emigrare in Israele. La questione dei diritti umani non era del tutto unilaterale: prima del movimento per i diritti civili degli Stati Uniti, i leader sovietici consideravano il cattivo trattamento delle minoranze da parte dell’America un utile strumento di propaganda. Oggi, la tensione tra gli obiettivi concorrenti di Washington continua. Jackson-Vanik è stato sostituito nel 2012 dal Magnitsky Act, che autorizza l’uso di sanzioni finanziarie contro i funzionari russi a causa della corruzione e delle violazioni dei diritti umani. Negli ultimi anni, alcuni membri del Congresso e gruppi per i diritti umani hanno fatto pressioni sulla Casa Bianca affinché ritenga il Governo russo responsabile degli omicidi di giornalisti come Anna Politkovskaya o dissidenti come Boris Nemtsov. Allo stesso modo, il tentato omicidio di Aleksei Navalny con un agente chimico illegale ha spinto il giornalista del New York Times Bret Stephens a invocare “una politica estera che metta i dissidenti al primo posto”.

Tuttavia, nonostante l’appello a concentrarsi sui diritti umani – e il mito che sostiene che proprio tali politiche abbiano causato il crollo dell’Urss – le questioni relative ai diritti umani non hanno mai costituito il nucleo delle relazioni USA-Russia, che si sono sempre concentrate su questioni geopolitiche più concrete. Ad esempio, mentre affrontava la fine della Guerra Fredda, il presidente Ronald Reagan sostenne Stati non democratici come baluardi contro il comunismo. Persino il presidente Jimmy Carter – che dichiarava che l’impegno dell’America per i diritti umani doveva essere “assoluto” – alla fine aveva molto temperato il suo approccio alla luce delle preoccupazioni sul controllo degli armamenti e di altre priorità.

Il dibattito sulle priorità degli Stati Uniti nei confronti della Russia rischia di essere particolarmente vivace nell’amministrazione Biden, a causa della retorica pro-diritti umani del Presidente e del desiderio di prendere le distanze dalle tendenze di politica estera del presidente Donald Trump. Sfortunatamente, nel caso della Russia, insistere sui diritti umani potrebbe danneggiare ulteriormente le relazioni in omaggio a uno sforzo che ha poche probabilità di riuscire. In effetti, gli sforzi degli Stati Uniti per promuovere i diritti umani e la democratizzazione in tutto lo spazio post-sovietico hanno spesso prodotto una reazione da parte di Mosca. Le “rivoluzioni colorate” della metà degli anni 2000 in Georgia, Kirghizistan e Ucraina sono state guardate con sospetto dal Cremlino. Vladimir Putin crede che questi movimenti siano stati sostenuti dagli Stati Uniti.

Sebbene sia improbabile che una rivoluzione colorata si verifichi in Russia, Putin sembra davvero temerne la possibilità. Ciò rende più difficile per gli Stati Uniti lavorare con la Russia sulle questioni strategiche. Dopo un inizio irregolare ma produttivo delle relazioni durante l’amministrazione Obama, ad esempio, le relazioni USA-Russia si sono notevolmente raffreddate nel 2011-12 dopo che l’allora Segretario di Stato Hillary Clinton espresse sostegno alle proteste a Mosca. Sebbene molti lo facciano partire dall’invasione della Crimea nel marzo 2014, in effetti, il declino delle relazioni bilaterali era già partito prima, e proprio a causa delle preoccupazioni sui diritti umani, al punto che l’amministrazione Obama non inviò alcun rappresentante di alto livello alle Olimpiadi di Sochi nel febbraio di quell’anno.

Una politica centrata sui diritti umani dovrebbe essere contrastata anche per altri motivi. In primo luogo, gli sforzi passati di Washington per imporre sanzioni a causa di violazioni dei diritti umani sono stati infruttuosi. Casi come l’emendamento Jackson-Vanik – le sanzioni economiche portarono all’emigrazione di oltre un milione di ebrei sovietici – sono stati rari. Il Magnitsky Act e le sanzioni post-invasione della Crimea hanno invece causato danni economici ma nessun cambiamento di politica. Il Cremlino è riuscito quasi sempre a proteggere i suoi sostenitori interni dai peggiori effetti delle sanzioni. Nonostante queste misure, il regime ha represso la società civile. Peggio ancora, nell’ecosistema mediatico chiuso della Russia, Vladimir Putin è stato in grado di utilizzare le sanzioni come propaganda.

In secondo luogo, l’attenzione di Washington sui diritti umani rischia di creare un cuneo tra gli Stati Uniti e l’Europa. Gli alleati europei degli Stati Uniti non sono d’accordo tra loro sul modo migliore per gestire la Russia; i piccoli Stati più vicini alla Russia appoggiano la linea dura, mentre Germania, Italia e altri Stati con legami commerciali più importanti con la Russia sono meno disponibili. I leader tedeschi hanno chiesto il rilascio di Navalny, ma hanno resistito agli appelli americani e francesi di porre fine al progetto Nordstream-2. Le sanzioni americane – come quelle del Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act (CAATSA) contro le società energetiche tedesche – rischiano di minare le relazioni transatlantiche in cambio di un guadagno assai limitato.

Terzo, il sostegno degli Stati Uniti alla promozione dei diritti umani e della democrazia a volte è stato controproducente. Il Cremlino ha intrapreso negli ultimi anni misure per mitigare i rischi di una rivoluzione colorata: nel 2012 ha obbligato tutte le Ong che ricevono finanziamenti dall’estero a registrarsi come “agenti stranieri”, sottintendendo che sono strumenti di Governo stranieri. Il Cremlino ha anche ripetutamente suggerito che i dissidenti come Aleksei Navalny sono solo strumenti della CIA. È probabile che le nuove sanzioni intensifichino questo tipo di contraccolpo e rendano più facile per i media statali diffamare i dissidenti.

Infine, la democratizzazione in Russia non sarebbe necessariamente un bene per gli interessi della politica estera degli Stati Uniti. Alekei Navalny, ad esempio, è un nazionalista che è noto per essere d’accordo con Putin su molte questioni di politica estera. Ha approvato l’occupazione russa della Crimea e ha sostenuto argomentazioni razziste e islamofobiche. Una più ampia ricerca accademica indica che il cambio di regime, in genere, non modifica l’orientamento della politica estera di una nazione. Inoltre, c’è sempre il rischio dell’incertezza politica, mai una buona cosa in una potenza nucleare come la Russia.

Un approccio incentrato sui diritti umani nei confronti della Russia è irto di problemi. Una continuazione di questo approccio creerà un contraccolpo e alimenterà la paranoia russa sulla politica degli Stati Uniti, producendo pochi risultati positivi. La Russia non è la Bielorussia o il Myanmar. Non è uno Stato piccolo e debole che può essere spinto dalle sanzioni al miglioramento dei diritti umani. I politici dovrebbero ricordare che la Russia è una potenza nucleare, un Paese con una significativa influenza globale e un importante produttore di petrolio, e dovrebbero subordinare le preoccupazioni per i diritti umani alla necessità vitale di stabilizzare le relazioni. Per essere chiari, ci sono poche speranze di miglioramento nelle relazioni USA-Russia e nessuna prospettiva di un “reset”. Tuttavia, la stabilizzazione sarebbe preferibile alla situazione attuale. Un approccio più realistico alla Russia – cioè un approccio non centrato sui diritti umani ma sugli interessi concreti degli Stati Uniti – potrebbe abbassare le tensioni, creare una deterrenza efficace su questioni critiche e consentire agli Stati Uniti di impegnarsi nuovamente su temi di reciproco interesse. I responsabili politici possono riformulare le relazioni USA-Russia adottando tre passaggi:

1. Resistere a ulteriori sanzioni. Negli ultimi anni, le sanzioni sono diventate lo strumento di riferimento in risposta a tutto, dalle invasioni agli omicidi. Spesso sembrano a costo zero e quindi sono una risposta allettante alle violazioni dei diritti umani. Tuttavia le sanzioni sono state finora inefficaci nell’indurre un cambiamento di politica, aumentando al contempo le tensioni. Vi sono anche preoccupazioni di lungo termine: è probabile che un uso eccessivo delle sanzioni indebolisca la potenza dello strumento nel tempo. I responsabili politici non possono e non devono escludere la possibilità di imporre ulteriori sanzioni punitive per questioni di grande importanza – come ulteriori ingerenze elettorali – ma dovrebbero resistere alla tentazione di utilizzarle in altri casi. Una dichiarazione formulata in modo severo avrà spesso lo stesso effetto delle sanzioni, con meno svantaggi.

2. Adottare un atteggiamento realistico. La relazione USA-Russia è stata troppo a lungo basata sulla fantasia che la Russia potesse essere rimodellata – sia attraverso gli aiuti che con la coercizione – in una democrazia occidentale e liberale. I politici devono aprire gli occhivere gli occhi: la Russia non è una potenza minore che può essere punita per le sue trasgressioni, ma una potente autocrazia con la capacità di minare gli interessi degli Stati Uniti e agire come un attore globale. Ciò non significa che i responsabili politici debbano ignorare il cattivo comportamento della Russia. Dovrebbero, tuttavia, definire più chiaramente gli interessi degli Stati Uniti entro i limiti di ciò che Washington può e non può ottenere. Ciò significherà una maggiore attenzione agli interessi concreti degli Stati Uniti come la stabilità strategica, la non proliferazione nucleare e i conflitti in corso come in Siria.

3. Usare la carota. La politica degli Stati Uniti nei confronti della Russia è diventata punitiva. Sebbene le sanzioni siano inquadrate come deterrenza o coercizione, le leggi esistenti non offrono alcun modo reale per rimuovere le sanzioni se il comportamento russo dovesse migliorare. In alcuni casi gli Stati Uniti si sono messi all’angolo da soli, chiedendo cambiamenti politico irrealistici (cioè che la Russia rinunci alla sua presa sulla Crimea) in cambio di un allentamento delle sanzioni. In altri, come nella recente legislazione CAATSA, la legge rende difficile per il Presidente agire sulle sanzioni senza l’approvazione del Congresso. Questo trasforma uno strumento politico in poco più che una retribuzione e non offre alcun incentivo alla Russia. I responsabili politici dovrebbero invece cercare di tracciare linee guida specifiche e credibili su questioni chiave e offrire incentivi. Dalla rimozione delle sanzioni a misure come la riammissione della Russia al G8, è più probabile che risultati positivi arrivino da incentivi che non da altre sanzioni.

di Emma Ashford e Matthew Burrows

Pubblicato da Atlantic Council

 

 

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